IN ESCLUSIVA PER KOLOT – La battaglia sulla “Clausola di Superamento” (Piskàt Hahitgabrùt)
Michael Sierra*
Prima di capire che cosa sia la “Clausola di Superamento”, è necessario spiegare cosa sono le “Leggi Fondamentali”. In Israele, a causa delle numerose controversie tra le parti, non fu promulgata alcuna Costituzione quando fu fondato lo Stato. La prima Knesset, infatti, stabilì, con una decisione nota come “Il compromesso Harari” (promossa dal membro della Knesset Izhar Harari il 13 giugno 1950, che la Costituzione israeliana sarebbe stata promulgata in capitoli chiamati Leggi Fondamentali. Poiché la Costituzione non è mai stata completata ed il Parlamento israeliano (la Knesset) continua ad esercitare l’autorità costituente e a legiferare di volta in volta capitoli della Costituzione, c’è una disputa sul fatto se queste Leggi Fondamentali abbiano o meno uno status costituzionale, cioè lo status di una Costituzione che stabilisca le linee fondamentali della legislazione nel paese.
La “Rivoluzione Costituzionale” del 1992
Nel 1992 furono approvate due Leggi Fondamentali che regolano lo status costituzionale dei diritti individuali dalla libertà, alla proprietà, alla privacy, alla libertà di occupazione e altro ancora.
Queste leggi sono la Legge Fondamentale sulla dignità e la libertà umana e la Legge fondamentale sulla libertà d’impiego.
Nell’ambito di queste Leggi Fondamentali è stata emanata la “Clausola di Limitazione” (Piskàt Haagbalà ), la quale prevede che i diritti previsti dalle Leggi fondamentali non possono essere violati, a meno che non siano soddisfatte quattro condizioni:
- La violazione avviene per legge;
- La legge si adatta ai valori dello Stato di Israele come stato ebraico e democratico;
- La legge ha uno scopo degno;
- La legge è proporzionata e la violazione dei diritti non eccede quanto necessario per il raggiungimento dello scopo della legge.
Nel 1995, La Corte Suprema (allora presieduta dal Giudice Aharon Barak) stabilì nella sentenza Mizrahi che, alla luce della “Clausola di Limitazione”, il legislatore ha dato alla Corte Suprema l’autorità di invalidare le leggi che non soddisfano le quattro condizioni. Barak infatti diede il nome di “Rivoluzione Costituzionale” alla legislazione sulle Leggi Fondamentali, nome che spesso viene usato come termine dispregiativo all’interpretazione della Corte Suprema alle Leggi Fondamentali nella sentenza Mizrahi.
Questa interpretazione della Corte Suprema ha suscitato infatti l’opposizione dei conservatori ma, ciò nonostante, da allora La Corte Suprema israeliana ha invalidato 22 leggi ed è stato stabilito che in casi eccezionali i giudici possano esercitare anche un controllo giuridico sul contenuto delle Leggi Fondamentali.
L’attuale proposta di “Contro-rivoluzione”
La “Clausola di Superamento” è quindi una proposta di modifica che prevede che la Knesset possa confermare una legge bocciata dalla Corte Suprema israeliana, oppure emanare leggi che non potranno essere bocciate dalla Corte Suprema. Bisogna chiarire però che la proposta sulla quale si concentra il dibattito politico attuale in Israele è su una Clausola di Superamento con maggioranza semplice (61 seggi su 120) che sarebbe possibile tramite una modifica alla Legge fondamentale sulla dignità e la libertà umana. Precisiamo che in passato furono proposte anche altre formulazioni di Clausola di Superamento con altri tipi di maggioranze ed in altre forme.
Non tutti sanno che la proposta dell’uso giuridico di una Clausola di Superamento proviene proprio dallo stesso giudice Aharon Barak. Infatti, nel 1993, la Corte Suprema israeliana decise che la proibizione sull’importazione di carne non kasher, non è Costituzionale perché contraddice la Legge fondamentale sulla libertà d’impiego. La sentenza suscitò varie proteste politiche – in particolare dal partito ultra-ortodosso Shas. Perciò Barak suggerì alla Knesset di modificare quella legge fondamentale e di aggiungere una Clausola di Superamento simile a quella canadese (dove però esiste una Costituzione).
La Knesset accettò la proposta di Barak e fino ad oggi l’articolo 8(a) della Legge fondamentale sulla libertà d’impiego prevede una clausola secondo la quale la Knesset può emanare una legge in maggioranza semplice (61 seggi su 120) scrivendo nella legge stessa che è valida “nonostante la Legge fondamentale sulla libertà d’impiego”. Tale legge sarà valida secondo la clausola per 4 anni dalla sua legislazione o prima ancora se stabilito diversamente nella legge.
Allo stesso modo, nel 1994, fu promulgata la Legge sulla carne che proibisce l’importazione di carne che non abbia un certificato di kashrut. Nell’articolo 5 di questa legge infatti è scritto che è valida nonostante la Legge fondamentale di libertà di occupazione e ogni 4 anni la validità della legge viene prorogata dalla Knesset.
Come mai si riparla ora della Clausola di superamento?
Al momento, alcuni possibili partner politici del Likud chiedono che la Clausola di superamento venga approvata come primo passo nella coalizione che si formerà.
Il Likud ha parlato di riforme del sistema giudiziario durante la campagna elettorale, ma nel discorso di vittoria di Netanyahu, questi non è ritornato sull’argomento – il che ha acceso una lampadina rossa per i partner del blocco di destra. Netanyahu era sicuro che, dopo il governo Bennett e Lapid, i partiti del blocco avrebbero voluto prima di tutto costituire un altro governo. Tuttavia, i partiti ultra-ortodossi e quelli sionisti religiosi hanno chiesto di discutere delle linee guida di base prima ancora che il governo prestasse giuramento.
Bezalel Smotrich, del partito ‘Yemina’, ha dichiarato: “Il test di Netanyahu, del Likud e degli ultraortodossi non sarà sulle infondate denunce di condanna alla Corte Suprema per aver respinto la legge regolamentare, ma nell’immediata approvazione della Causola di Superamento alla Knesset“.
Parlando con il Times of Israel, uno dei parlamentari del Sionismo religioso, Amichay Eliyahu ha affermato che questa modifica serve a “ripristinare la democrazia”. Secondo Elyahu, quest’ultima sarebbe stata “sequestrata da un piccolo gruppo di persone” del sistema giudiziario, cioè dai giudici della Corte Suprema.
I critici della riforma, invece, fra cui 126 professori di giurisprudenza che hanno firmato una lettera contro la proposta della Clausola di Superamento nella sua attuale forma sostengono che una modifica di questo tipo minerebbe la democrazia, eliminando la capacità della Corte di agire come bilanciamento del potere legislativo e come protezione per le minoranze da eventuali abusi di potere.
Riassumiamo i pro e i contro
Cosa dicono i sostenitori della Clausola di Superamento?
1. L’ultima parola spetta al popolo
Il popolo dovrebbe poter scegliere attraverso i propri rappresentanti (membri eletti della Knesset) il modo in cui sarà gestito lo Stato. Secondo questa teoria che viene spesso citata dal prof. Gideon Sapir della Bar Ilan University, se i politici agiscono contro la volontà del pubblico che li ha eletti, il pubblico può rimandarli a casa.
I sostenitori ritengono che poiché il potere delle forze dell’ordine in una democrazia deriva dal potere di autorizzazione del popolo, è opportuno che l’ultima parola in una democrazia spetti a chi è eletto dal popolo e che gode del riconferma del potere che gli viene affidato ad ogni tornata elettorale.
2. Il potere eccessivo della Corte Suprema
Un altro argomento riguarda la forza della Corte Suprema in Israele ed il cosiddetto “attivismo della Corte Suprema”. Secondo questa teoria, la Corte Suprema, guidata dal Presidente della Corte allora Aharon Barak, si è attribuita dei poteri che non le competevano.
Questo argomento viene spesso ricordato assieme al sistema di nomina dei giudici in Israele, un sistema unico in cui i giudici sono selezionati dal Comitato per la selezione dei giudici, che comprende tre rappresentanti della Corte Suprema, due Ministri, due Membri della Knesset e due rappresentanti dell’Ordine degli avvocati. I giudici della Corte Suprema hanno la maggioranza ed i sostenitori della Clausola di superamento sostengono quindi che i giudici vengano selezionati in una maniera che non è perfettamente democratica.
3. Il modello inglese e l’assenza di una Costituzione
Altro argomento dei sostenitori della clausola di superamento riguarda l’assenza in Israele di una Costituzione. Secondo loro, perdurando questa assenza (alcuni di loro non riconoscono neanche il valore costituzionale delle Leggi fondamentali), la Corte Suprema non ha il potere di una Corte Costituzionale e non può invalidare leggi emanate dal parlamento. Tutte le abrogazioni delle leggi da parte della Corte Suprema dopo la cosiddetta “rivolta Costituzionale” sarebbero quindi, secondo loro, atti ultra-vires.
A questo punto, ci si chiede cosa dovrebbe fare la Corte Suprema in uno Stato senza una Costituzione? I sostenitori della Clausola di Superamento sostengono che in Inghilterra (paese che non ha una Costituzione e che ha influenzato in maniera determinante il sistema legislativo israeliano), la Corte dovrebbe astenersi dall’interferire.
In Inghilterra, la Corte Suprema non è autorizzata a invalidare le leggi, ma solo a sottoporle a ulteriore discussione in parlamento, ricordano i sostenitori della Clausola di superamento.
Cosa dicono gli oppositori?
1. L’ultima parola spetta alla Corte e una Knesset onnipotente è un pericolo
Secondo gli oppositori invece, nel formato proposto, in cui è richiesta la maggioranza di 61 membri della Knesset, qualsiasi coalizione potrà annullare le sentenze della Corte Suprema. Ciò significa l’annullamento della capacità della Corte di proteggere efficacemente i diritti individuali dei cittadini israeliani. In altre parole, la Knesset diverrebbe onnipotente, senza che la magistratura possa limitare il potere della Knesset nei casi di violazione dei diritti degli individui o dei diritti delle minoranze in Israele.
2. Il ruolo della Corte Suprema in Israele
Gli oppositori sostengono che la Corte Suprema in Israele rivesta un ruolo fondamentale per la difesa dei diritti delle minoranze. Ricordano che, fra le 21 leggi che la Corte Suprema ha invalidato, una grande parte riguarda i diritti delle minoranze e che la loro protezione è un principio importante della democrazia israeliana. Il giurista Alan Dershowiz infatti ha affermato che: “La magistratura in Israele è il gioiello della democrazia israeliana. Sarebbe una tragedia terribile se l’indipendenza della Corte Suprema fosse ridotta in qualsiasi misura dalle azioni della Knesset”.
Ricordano anche che Israele non ha una Costituzione formalmente radicata, un assetto parlamentare bicamerale o un Presidente eletto da un voto popolare separato che esercita il potere esecutivo. Né esiste alcun decentramento, sotto forma di un sistema federale o di elezioni elettorali, o altri meccanismi che potrebbero fornire controlli ed equilibri, come, per esempio, l’accettazione dell’autorità dei tribunali internazionali.
Inoltre, sostengono che, siccome la maggior parte delle Leggi Fondamentali può essere modificata dalla Knesset con maggioranza semplice di 61 membri, la futura Costituzione già debole e l’unico garante della democrazia israeliana rimanga quindi la Corte Suprema. “La Clausola di superamento renderebbe quindi la futura Costituzione irrilevante” spiega Amir Fuchs dell’Istituto Israeliano per la Democrazia.
3. Il modello inglese e l’assenza di una Costituzione
Gli oppositori sostengono che in assenza di una Costituzione bisogna rispettare quanto fu deciso dalla Corte suprema nella sentenza Mizrahi e nelle parole del Giudice Shamgar contenute nella sentenza: “La legislazione in Israele è strutturata secondo una scala normativa. In cima alla scala c’è la Legislazione Costituzionale. La nostra legislazione costituzionale è attualmente espressa in Leggi Fondamentali. Questi si uniranno un giorno in una Costituzione completa e integrata… Il supremo legislatore sovrano è la Knesset: questa è autorizzata a promulgare una legislazione costituzionale ed è autorizzata ad emanare la legislazione ordinaria. È inoltre autorizzata a stabilire regolamenti se lo prevede la legge… L’autorità di controllo legale della costituzionalità della legislazione è nelle mani della Corte” (traduzione dall’ebraico del sottoscritto).
Inoltre, sostengono che il confronto con l’Inghilterra non dovrebbe essere fatto perché Israele è uno Stato autonomo e perché vi sono differenze dal punto di vista del diritto comparato . Fra queste:
- Il fatto che in Inghilterra, a differenza che in Israele, vi siano due Camere del Parlamento e che la Camera superiore (la casa dei Lord) possa mettere a discussione le leggi emanate dalla Camera bassa.
- Il fatto che l’Inghilterra sia firmataria della Convenzione europea la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali o CEDU (da notare che, anche dopo la Brexit, ci si possa appellare alla Corte europea per i diritti dell’uomo)
- Il fatto che in Inghilterra non vi siano Leggi fondamentali.
- Il fatto che il Parlamento inglese ha approvato un totale di 450 leggi nel primo decennio degli anni 2000 mentre la Knesset ha promulgato 1927 leggi all’ incirca nello stesso periodo (dalla quindicesima alla diciottesima Knesset).
In conclusione
In fin dei conti, la battaglia sulla Clausola di superamento non è che un problema di filosofia politica sull’antica questione della separazione dei poteri. In una realtà complessa come quella israeliana, questo vivace dibattito di per sé rappresenta una ulteriore conferma del buono stato di salute della democrazia israeliana.
*Michael Sierra – Laureato in giurisprudenza e relazioni internazionali (LLB +LLM) con lode alla Hebrew university, praticante nello studio legale Agmon & Co., Rosenberg Hacohen & Co. e research & teaching assistant di alcuni professori alla Hebrew University. È inoltre, fondatore del movimento giovanile della Comunità italiana in Israele (Giovane Kehila) e Consigliere della Comunità italiana in Israele (Hevrat Yehudei Italia be Israel). In passato ha lavorato nel dipartimento di ricerca della Corte Suprema
Grazie a R. Turiel e R. e F. Ventura per la collaborazione